Должность руководителя государственного или муниципального учреждения налагает на замещающее ее лицо немалую ответственность. В предыдущих номерах журнала мы рассмотрели материальную и дисциплинарную ответственность, а сейчас проанализируем правовые и иные условия возникновения административной ответственности, а также последствия привлечения к ней.
Согласно типовой форме трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения он может быть привлечен в том числе к административной ответственности. Административные проступки, наказания за них, порядок привлечения к такой ответственности установлены в КоАП РФ. Разберем все эти нормы более детально.
Грубое нарушение требований к бухучету и бухотчетности
Как следует из положений ст. 15.11 КоАП РФ, под таким нарушением понимается:
- занижение сумм налогов и сборов не менее чем на 10% из-за искажения данных бухучета;
- искажение любого денежного показателя отчетности не менее чем на 10%;
- регистрация в регистрах бухучета мнимого или притворного объекта учета;
- ведение счетов вне применяемых регистров бухучета;
- составление отчетности не на основе данных, содержащихся в регистрах бухучета;
- отсутствие первичных учетных документов, регистров бухучета, бухгалтерской отчетности в течение установленных сроков хранения таких документов.
Грубое нарушение названных требований влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере 5 000 — 10 000 руб. За повторный проступок штраф возрастет до 10 000 — 20 000 руб. либо должностное лицо дисквалифицируют на срок от года до двух лет. И хотя таким лицом является главный бухгалтер, к ответственности могут привлечь и руководителя учреждения — он утверждает бухгалтерскую отчетность.
Правда, должностные лица освобождаются от ответственности за эти нарушения, если подана уточненная налоговая декларация (расчет), перечислены суммы налога (сбора), не уплаченные вследствие искажения данных бухучета, и соответствующих пеней, а также если ошибка исправлена в установленном порядке до утверждения бухотчетности.
Выявлять перечисленные правонарушения и составлять протоколы уполномочены должностные лица налоговых органов (п. 5 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Нецелевое использование бюджетных средств
Нецелевым использованием признается направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, договором (соглашением), иным документом, являющимся правовым основанием предоставления средств (ст. 15.14 КоАП РФ). В деятельности автономного учреждения таким нарушением, в частности, будет использование средств субсидий, которые в силу п. 1 ст. 78.1 БК РФ предоставлены на выполнение государственного (муниципального) задания или иные цели (например, осуществление реконструкции недвижимого имущества, приобретение основных средств), на какие-либо другие нужды.
За это для должностных лиц предусмотрены штрафы в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от года до трех лет. Юридическим лицам грозит штраф в размере от 5 до 25% суммы, полученной из бюджета, использованной не по целевому назначению. Однако данное нарушение носит административный характер, только если не совершено получателем бюджетных средств в крупном размере (сумма средств, потраченных нецелевым образом, не превышает 1,5 млн руб.). Иначе наступает уже уголовная ответственность.
Выявлять подобные проступки и составлять соответствующие протоколы могут должностные лица органов внутренних дел (полиции), инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ, региональных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, органов местного самоуправления (в рамках муниципального финансового контроля) (ст. 23.7.1, п. 1 ч. 2, п. 3 ч. 5 и ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ).
Вообще, контрольные органы и государственные (муниципальные) учреждения нередко спорят о правомерности квалификации нарушения как нецелевого использования средств субсидий. Споры доходят и до судов.
Показателен случай, произошедший в 2017 году в Якутии (Постановление АС ВСО от 28.03.2018 N Ф02-7403/2017 по делу N А58-2480/2017). Республиканский Минфин провел в отношении государственного автономного профессионального образовательного учреждения (техникума) проверку достоверности отчетности о выполнении госзадания и использования средств предоставленной на его выполнение субсидии. По результатам проверки в АУ было выявлено нецелевое использование средств субсидии — в 2015 — 2017 годах из этих средств оплачивался труд работников столовой. Учреждению как юридическому лицу был назначен штраф в размере 151 тыс. руб. Техникум не согласился с таким решением и обратился в суд, мотивируя свою позицию тем, что работники столовой наравне с преподавателями и техническими работниками необходимы для полного обеспечения выполнения задания, а содержание столовой учитывается в составе общехозяйственных расходов.
Затем начались судебные тяжбы и метаморфозы судебных решений.
Суд первой инстанции поддержал учреждение. Министерство подало апелляцию, и апелляционный суд встал на сторону министерства: ФГОС среднего профессионального образования не предусматривают обязательность укомплектования образовательных организаций наряду с педагогами и иным персоналом еще и работниками общественного питания, а значит, их труд должен оплачиваться не за счет субсидии на выполнение задания, а за счет иных средств (собственных или специально выделенных). Однако суд кассационной инстанции опять поддержал учреждение, отменив решение апелляционного суда. Верховный суд не стал пересматривать дело (Определение от 18.06.2018 N 302-АД18-6938).
Нарушение условий предоставления субсидий
В силу ст. 15.15.5 КоАП РФ нарушение получателем субсидии условий ее предоставления (кроме случаев нецелевого использования средств) влечет наложение административного штрафа: на должностных лиц — в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — в размере от 2 до 12% суммы полученной субсидии. К этой группе, например, относится нарушение установленных сроков возврата автономным учреждением части субсидии, предоставленной на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, в случае его неполного выполнения.
Выявлять нарушения и составлять протокол могут уполномоченные должностные лица Счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, органов местного самоуправления (в рамках муниципального финансового контроля) (ст. 23.7.1, п. 3 ч. 5 и ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ).
Невыполнение государственного (муниципального) задания
Согласно ст. 15.15.5-1 КоАП РФ это влечет предупреждение или наложение на должностных лиц штрафа в размере от 100 до 1 000 руб. За повторное нарушение должностным лицам грозит административный штраф в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Как видим, наказание за такой проступок не очень строгое (особенно если он совершается впервые). Поэтому на практике встречаются ситуации, когда учреждения, действия которых квалифицированы как нарушение условий предоставления субсидий, пытаются через суд доказать, что имеет место невыполнение задания. Вот один такой случай.
Министерство физкультуры, спорта и работы с молодежью Московской области и государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение (училище) заключили соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания на 2015 год и плановый период. Одним из условий предоставления субсидии была обязанность учреждения оказывать государственные услуги (выполнять работы) с соблюдением требований к качеству и (или) объему (содержанию), порядку оказания услуг (выполнения работ), определенных в госзадании. При этом в отношении услуги «Предоставление среднего профессионального образования» в задании устанавливались следующие показатели качества: доля педагогических работников, имеющих первую или высшую квалификационную категорию, — 75%, доля студентов, получающих академическую стипендию, — 50%.
Из представленных в министерство отчетов о выполнении задания следовало, что доля педагогов, имеющих первую или высшую категорию, составляла 58% (на 17% меньше, чем установлено в задании), а доля студентов, получающих стипендию, — 39,2% (на 10,8% меньше). На основании этого контрольно-счетная палата области сочла, что учреждение в период с 22.01.2015 по 31.12.2015 (даты начала и окончания действия соглашения) не выполнило условие предоставления субсидии, что выразилось в оказании услуги с показателями, не соответствующими тем, что установлены госзаданием и соглашением. Причем контрольно-счетная палата выявила это нарушение при проверке в 2017 году.
Учреждение не согласилось с данным решением и обратилось в суд с иском о переквалификации правонарушения со ст. 15.15.5 КоАП РФ на ст. 15.15.5-1. Училище пояснило, что снижение доли педагогов с первой или высшей категорией и студентов, получающих стипендию, было вызвано не зависящими от него обстоятельствами. Однако суд не счел доводы учреждения обоснованными (Постановление Московского городского суда от 26.02.2018 N 4а-8518/17). Вопреки установленному в соглашении условию учреждение не извещало министерство об изменении условий выполнения задания и не обращалось к учредителю для корректировки задания и внесения соответствующих изменений. Не принимало училище и мер по возврату части субсидии. В связи с этим не было оснований полагать, что учреждение предприняло все зависящие от него действия по соблюдению условий предоставления субсидий.
Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций
Бюджетной инвестицией считаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение стоимости государственного или муниципального имущества, предоставляемые в форме капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности (ст. 6 и 79 БК РФ). В деятельности автономного учреждения такими инвестициями могут быть, например, средства, выделенные на капитальное строительство недвижимого имущества.
В силу ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (кроме нецелевого использования средств) влечет наложение штрафа: на должностных лиц — в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — в размере от 2 до 12% суммы полученной бюджетной инвестиции. Такое наказание грозит, в частности, за несоблюдение установленного срока использования бюджетной инвестиции.
Выявлять данные проступки и составлять протоколы уполномочены те же органы и должностные лица, что и в случае нарушения условий предоставления субсидий (ст. 23.7.1, п. 3 ч. 5 и ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ).
Нарушение порядка осуществления закупки
Нарушения этой группы автономные учреждения совершают в процессе ведения закупочной деятельности в рамках Закона N 223-ФЗ. В статье 7.32.3 КоАП РФ указано несколько составов правонарушений.
«Неэлектронная» закупка товаров, работ, услуг в случае, когда она должна проводиться в электронной форме. Это влечет наложение штрафа: на должностных лиц — в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — от 100 000 до 300 000 руб. Если же проступок совершается в третий раз, должностному лицу грозит более строгое наказание — штраф в размере от 40 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от 6 месяцев до года.
Закупка без применения законодательства о контрактной системе, если соблюдать такой порядок необходимо в силу Закона N 223-ФЗ. В этом случае штраф для должностных лиц составит 20 000 — 30 000 руб., для юридических лиц — 50 000 — 100 000 руб. Автономные учреждения обязаны применять законодательство о контрактной системе при закупках за счет средств, предоставленных в качестве бюджетных инвестиций (субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности). Если АУ при расходовании данных средств применит Закон N 223-ФЗ, возникнет именно такое нарушение.
Несоблюдение требований к информационной открытости закупки в случаях, предусмотренных законодательством. Сюда относятся несколько проступков.
- Нарушение сроков размещения в ЕИС информации о закупке. Административные штрафы для должностных лиц в этом случае составят от 2 000 до 5 000 руб., для юридических лиц — от 10 000 до 30 000 руб. Важно, что речь здесь идет о сроках, установленных в самом Законе N 223-ФЗ, а не в положении о закупке, утвержденном заказчиком. Например, под приведенную норму подпадает нарушение автономным учреждением срока размещения в ЕИС протоколов, составляемых в ходе закупки (согласно ч. 12 ст. 4 Закона N 223-ФЗ это 3 дня со дня подписания протокола).
- Неразмещение в ЕИС информации о закупке. За такой проступок грозит более жесткое наказание: штраф для должностных лиц составит от 30 000 до 50 000 руб., для юридических лиц — от 100 000 до 300 000 руб.
- Нарушение сроков размещения в ЕИС изменений, вносимых в положение о закупке. Если автономное учреждение не опубликует новую редакцию положения в течение 15 дней со дня ее утверждения (ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ), за это тоже грозит административный штраф: для должностных лиц — в размере от 5 000 до 10 000 руб., для юридических лиц — от 10 000 до 30 000 руб.
Несоблюдение требований к содержанию извещений и (или) документации о закупке. Штрафы для должностных и юридических лиц здесь составят 2 000 — 3 000 руб. и 5 000 — 10 000 руб. соответственно.
Предъявление требований к участникам закупок, закупаемым товарам, работам, услугам и (или) условиям договора, оценка и (или) сопоставление заявок на участие по критериям и в порядке, не указанным в документации о закупке. Здесь штрафы те же, что и в предыдущем случае: от 2 000 до 3 000 руб. для должностных лиц и от 5 000 до 10 000 руб. для юридических лиц.
Выявлять перечисленные нарушения и составлять протоколы уполномочены должностные лица ФАС. При этом административная ответственность может налагаться не только на руководителей АУ, но и на лиц, исполняющих функции по организации и проведению закупок, в том числе членов комиссии по закупкам (ст. 2.4 КоАП РФ).
Отметим, что в будущем перечень административных правонарушений в отношении закупок по Закону N 223-ФЗ планируется пополнить. ФАС разработала законопроект, предлагающий соответствующие изменения КоАП РФ. На момент подготовки статьи (середина декабря 2019 года) проект не был внесен в Государственную Думу .
Некоторые существующие группы нарушений законодатели предлагают расширить, добавив новые виды проступков.
- Выбор способа закупки при несоблюдении норм Закона N 223-ФЗ. Если при этом будет нарушено положение о закупке, действия заказчика тоже отнесут к данному нарушению, поскольку Закон требует, чтобы заказчик проводил закупки на основании своего положения (ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ).
- Неправомерный отказ в участии в закупке или неправомерный допуск к участию. Эта поправка фактически узаконит практику ФАС по привлечению заказчиков к ответственности за подобные проступки, сложившуюся в рамках действующей системы наказаний.
- Нарушение сроков направления или ненаправление информации оператору электронной площадки.
Кроме того, в ст. 7.32.3 КоАП РФ могут быть добавлены следующие составы правонарушений, имеющие отношение к заказчикам.
Непредоставление информации либо подача
заведомо недостоверной информации
в контрольный орган в сфере закупок
Здесь имеются в виду сведения о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) <8>. Уполномоченным органом является ФАС.
Согласно ст. 19.7.2-1 КоАП РФ данный проступок влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 15 000 руб., на юридических лиц — в размере от 30 000 до 50 000 руб. Как и в предыдущем случае, под должностными лицами подразумеваются в том числе сотрудники, исполняющие функции по организации и осуществлению закупок (ст. 2.4 КоАП РФ).
Выявлять подобные нарушения и составлять административные протоколы уполномочена сама ФАС.
Несоблюдение норм законодательства о контрактной системе
Как отмечалось выше, автономные учреждения должны осуществлять закупки в рамках законодательства о контрактной системе при расходовании бюджетных инвестиций и субсидий на осуществление капитальных вложений. В статьях 7.29 — 7.29.1, 7.30 — 7.32 КоАП РФ поименовано несколько видов нарушений, за которые установлена административная ответственность в виде штрафов и дисквалификаций. Например, это несоблюдение требований по определению способа закупки и условий выбора поставщика, нарушение порядков осуществления закупки, ведения реестра контрактов, заключения и изменения контракта. Тема эта весьма обширна и в данной статье освещаться не будет.
Неповиновение распоряжению должностного лица
контрольного органа
Согласно ст. 19.4 КоАП РФ неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) или муниципальный контроль, влечет предупреждение или наложение штрафа на должностных лиц в размере от 2 000 до 4 000 руб. Например, такое наказание грозит руководителю за отказ предоставить те или иные документы.
Выявлением этих нарушений и составлением административных протоколов занимаются те же органы, которые осуществляют надзор (контроль).
Важно, что речь здесь идет именно о законном распоряжении, то есть о тех требованиях, которые контролирующие органы вправе предъявлять в рамках своих полномочий, установленных соответствующими нормативными актами . Кстати, за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства тоже предусмотрена административная ответственность (ст. 19.6.1 КоАП РФ).
Воспрепятствование деятельности должностного лица
контрольного органа
Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), в том числе финансового контроля, органа муниципального контроля, в том числе финансового, по проведению проверок или уклонение от таких проверок чревато штрафами: для должностных лиц — от 2 000 до 4 000 руб., для юридических лиц — от 5 000 до 10 000 руб. (ст. 19.4.1 КоАП РФ). А если «препятствующее» действие или бездействие повлекло невозможность проведения или завершения проверки, штраф будет больше: для должностных лиц — 5 000 — 10 000 руб., для юридических — 20 000 — 50 000 руб. При повторном действии (бездействии), влекущем невозможность проведения или завершения проверки, наказание снова ужесточается. Штраф для должностных лиц в этом случае составляет от 10 000 до 20 000 руб. либо им грозит дисквалификация на срок от 6 месяцев до года. Штраф для юридических лиц составляет от 50 000 до 100 000 руб.
Выявлять данные нарушения и составлять административные протоколы уполномочены органы, осуществляющие надзор (контроль).
Невыполнение предписания контрольного органа
Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, представляет собой целую группу нарушений как общего, так и частного характера. Проступки, за которые в ряде случаев предусмотрены весьма значительные штрафы, перечислены в ст. 19.5 КоАП РФ. Обобщим их в табличном виде.
Выявляют названные нарушения и составляют административные протоколы органы, выдавшие предписания или принявшие иные аналогичные решения.
Непринятие мер по устранению нарушения
В силу ст. 19.6 КоАП РФ непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном нарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших его совершению, влечет наложение на должностных лиц штрафа в размере от 4 000 до 5 000 руб. В частности, такое наказание может применяться в случае, когда руководителю автономного учреждения было предписано повысить квалификацию главного бухгалтера, из-за ошибки которого произошло нарушение правил ведения бухучета.
Более подробно с данным материалом Вы можете ознакомиться в СПС КонсультантПлюс
Статья: Административная ответственность руководителей автономных учреждений (Чагин К.Г.) («Руководитель автономного учреждения», 2020, NN 1, 2) {КонсультантПлюс}
